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作者：杨江龙、刘蕾蕾（甘肃省天水市中级人民法院）
摘自：最高人民法院行政审判庭编《行政审判疑难问答与精解（第一辑）》，人民法院出版社，2025年12月版，第3-16页。
【问题与讲解答疑意见】
问题：建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围？
答疑意见：总体来看，建设工程竣工验收备案行为属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第12条第1款第12项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第1条第2款第10项的规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的权利义务产生实际影响作为判断标准。第一，建设工程竣工验收备案，是建设行政主管部门（以下简称备案机关）对房屋建筑和市政基础设施工程质量行使行政管理职权的行为。根据《建设工程质量管理条例》第49条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第4条、第5条、第6条、第8条、第9条等规定，备案机关行使行政管理职权的行为主要有三类：一是建设单位在工程竣工验收合格之目起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关量令限期改正并处罚款；二是建设单位提交的文件符合规定的，备量机关在工程竣工验收备案表上签署文件收讫（以下简称准予备案行为）；三是发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。发现采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关还可确认工程竣工验收无效，并处罚款。第二，上述行使职权行为，对建设单位、建设工程使用人等合法权益会产生实际影响。备案机关履行峻工验收备案职责，并非简单地接收建设单位向其报送房屋竣工验收相关文件；如果审查发现有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，有权作出责令停止使用、重新组织竣工验收、确认工程竣工验收无效以及罚款等处理决定。此外，原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第3条第4项规定：“……住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第3项规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交房屋已经竣工的材料。《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4规定，对于房屋已经道工材料的审查，需注意建设工程符合房屋竣工验收等材料记载的主体是否与不动产登记簿记载或土地权属来源材料记载的主体一致如果出现不一致情形，将导致不能获得不动产登记的不利后果。据此，准予备案行为与建设单位及利害关系人的合法权益紧密相连当事人对备案机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。第三，实践中还需注意，对当事人不服行政行为提起诉讼，人民法院除了审查该行政行为是否属于行政诉讼受案范围外，还应当审查起诉人是否具备原告主体资格、起诉是否构成重复诉讼等，考量起诉人是否具备诉的利益、是否存在其他更为恰当救济方式等因素。
【内容精解】
一、问题的提出
在行政审判中，行政机关的备案行为是否具有可诉性，关键在于对备案行为性质的认定，以及其是否对当事人的权利义务产生实际影响。
建设工程竣工验收备案行为，是备案机关对房屋建筑和市政基础设施工程质量行使行政管理职权的行为。《民法典》第799条第2款和《建筑法》第61条第2款均规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”国务院《建设工程质量管理条例》第49条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”
根据《备案管理办法》第4条、第5条、第6条、第8条、第9条、第10条、第11条等规定，目前备案机关行使管理职权的行为主要有以下三类：
第一，建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正并处罚款（依据《备案管理办法》第9条）；
第二，建设单位提交的文件符合规定的，备案机关在工程竣工验收备案表上签署文件收讫（依据《备案管理办法》第6条）；
第三，发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。发现采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关还可确认工程竣工验收无效，并处罚款（依据《备案管理办法》第8条、第10条、第11条）。
建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围，实际上是人民法院能否将上述备案行为纳入司法审查的问题，在司法实践中具有较大的分歧，有两种不同观点：
一种观点认为，建设工程竣工验收备案行为属于技术验收行为，不是行政行为，不具有可诉性，当事人对该竣工验收备案行为提起诉讼的，人民法院不应受理，不应纳入行政诉讼受案范围。
理由如下：第一，备案行为是房地产开发商向备案机关报告房屋建设情况以备查考的行为，只是对事物发展过程的客观描述和记载行为，本身并没有任何行政决定的效力；第二，备案行为只是行政机关的内部备考行为，不具有外部公示性，因而也就不符合行政诉讼规定的调整外部行政行为的范围要求；第三，备案行为对当事人的权利义务没有实际影响。根据《行政诉讼法》的规定，只有对行政机关实施的对当事人的权利义务有实际影响的行为，当事人才可提起行政诉讼。备案行为主要表现为对工程质量验收报告以及质检部门的监督报告进行登记、收讫的形式，不会对当事人的权利义务形成行政确认，对当事人权利义务产生实质上影响的是工程质量验收报告以及质检部门的监督报告，这两个报告是一种专业技术鉴定，在工程质量认定过程中，也只起到证据的作用，是否有效还要接受司法机关的评判。
另一种观点认为，建设工程竣工验收备案行为是行政行为，备案机关是否依法行使建设工程竣工验收备案职责会对相对人权利产生实际影响。因此，备案行为属于行政行为，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当对其依法审查。
理由如下：第一，备案行为是备案机关履行法定职责所作出的行政行为。根据《备案管理办法》的有关规定，备案行为是备案机关在本行政区域内对建设工程实施监督和管理的行政行为。第二，备案行为是行政行为。建设工程竣工验收备案就是特定的建设工程施工人向备案机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督的行为，具备行政行为的个体性。第三，备案行为能产生行政法意义上的法律效果，实质上是一种行政确认行为，即备案行为是对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为。故，建设工程竣工验收备案行为可诉。
二、建设工程竣工验收备案行为的性质分析
建设工程竣工验收备案，是建设工程质监部门在建设单位申请并提交有关文件的情况下予以备案，以供查考的行为。根据《建设工程质量管理条例》第46条和第49条的规定，竣工验收备案是备案机关对建设工程质量进行监督管理的制度之一。建设单位自竣工验收合格之日起按规定期限，依照国家有关规定，将建设工程竣工验收报告和规划、消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报当地建设行政主管部门所委托的工程质量监督机构的备案部门进行审核。是否予以备案是备案机关依法在自身职权范围内行使的权力，具有行政法律行为的性质。
建设工程质量监督管理的具体实施应当包括质量检测及备案管理两个环节：质量检测环节是以专业的角度对工程竣工情况进行验收，确保工程质量的安全性和可靠性；而备案管理环节则是从公权力角度出发，对行政相对人提交的申请材料进行审理、核对、备案。
根据《建设工程质量管理条例》的规定，建设行政主管部门在备案过程中发现建设单位的验收结果违反法律或相关管理规定的，行政机关有权要求其停用并予以整改。由此看来，仅通过形式核对并不能保障行政机关履行相应职责，备案机关必须要在备案过程中对验收结果进行全面、系统、严格的实质审查，确保申请材料齐全、内容真实、结果客观、责任清楚后方予以备案。建设工程竣工验收备案行为是建设工程质量验收的关键环节，是具备对验收结果实质审查的过程，并能够影响甚至决定建设工程竣工验收的最终结果，属于备案机关针对建设工程竣工验收事项所作出的行政行为。
（一）法律依据
根据《备案管理办法》的规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（1）工程竣工验收备案表；（2）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（3）法律、行政法规规定应当由规划、消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（4）施工单位签署的工程质量保修书；（5）法规、规章规定必须提供的其他文件。商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
根据《备案管理办法》第4条、第5条、第6条、第8条、第9条、第10条、第11条等规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，另一份留备案机关存档。工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上30万元以下罚款。建设单位将备案机关决定重新组织竣工验收的工程，在重新组织竣工验收前，擅自使用的，备案机关责令停止使用，处工程合同价款2％以上4％以下罚款。建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。备案机关决定重新组织竣工验收并责令停止使用的工程，建设单位在备案之前已投入使用或者建设单位擅自继续使用造成使用人损失的，由建设单位依法承担赔偿责任。竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。
依照上述规定，建设工程竣工验收备案行为并非单纯的行政确认行为；备案机关履行竣工验收备案职责，并非简单地接收建设单位向其报送房屋竣工验收相关文件；行政机关审查发现有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，有权作出责令停止使用、重新组织竣工验收、确认工程竣工验收无效以及罚款等处理决定。
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（二）行为特征
1．行政性
根据《建设工程质量管理条例》第4条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”以及《备案管理办法》第3条第2款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收备案管理工作”的规定，竣工验收备案行为由行政主管部门实施，属于备案机关依法行使行政管理职权的范畴。
2．程序性
工程验收，包括提交申请、材料审核、现场核查等步骤，庄闲和游戏确保建设工程符合相关标准。
3．行政监督性
行政主管部门负责审核备案材料并监督工程合规性，确保其符合法律法规和技术标准。备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上30万元以下罚款。备案机关决定重新组织竣工验收的工程，在重新组织竣工验收前，建设单位擅自使用的，备案机关责令停止使用，处工程合同价款2％以上4％以下罚款。建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
{jz:field.toptypename/}（三）竣工验收备案行为的法律效力
1．对建设单位的效力
竣工验收备案是建设工程完成建设的最后一步，备案后工程方可交付使用，未备案或者备案被撤销，可能导致工程无法合法使用；依据《备案管理办法》第8条的规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收，该规定对施工主体产生了行政法上的效果，具有法定的拘束力。
2．对业主的效力
竣工验收备案是业主办理房屋产权登记的条件之一，备案行为会影响业主的合法权益。《民法典》第799条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”《建筑法》第61条规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第3条第4项规定：“……住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第3项规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交房屋已经竣工的材料。”《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4.1规定：“国有建设用地使用权是否已登记。已登记的，建设工程符合规划、房屋竣工验收等材料记载的主体是否与不动产登记簿记载的权利主体一致；未登记的，建设工程符合规划、房屋竣工验收等材料记载的主体是否与土地权属来源材料记载的主体一致。”由此可知，准予备案行为与建设单位及利害关系人的合法权益紧密相连。当事人对备案机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。
3．对第三方的效力
竣工验收备案行为会影响第三方的相邻权、环境权等。竣工验收备案行为对第三方的权利义务产生影响，从法律效力来说，属于《行政诉讼法》的受案范围。
根据《建设工程质量管理条例》第43条第1款和第46条第1款的规定：“国家实行建设工程质量监督管理制度”“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。由此看来，备案机关肩负着建设工程质量监督管理这一重要职能，而验收备案行为就是行政机关监督工程质量，保护公共利益的重要途径，不仅具有行政确认意义，同时能够保障行政机关监督职能的实现，而非单纯意义上的“材料存储站”，属于行政法律法规授权给行政主体的行政职权，行政相对人只能对行政机关实施的职权行为提起诉讼。有观点认为，“在备案审查过程中，行政机关亦没有自由裁量权，没有行政法意义上的意思表示”“行政备案机关应严格按照法定程序办理，履行接收核对、审查办理、存档备查、信息收集等备案流程”。但若以形式核对为职能部门的备案行为标准，行政机关很难从根本上发现工程竣工验收过程中可能存在的质量未达标准、项目违背政策、恶性经济利益等严重违法、违规问题，从而无法充分行使《建设工程质量管理条例》中所赋予行政机关的职权，仅通过形式核对难免造成行政机关职权行使的缺位，违背建设机关监督建设工程竣工验收实际情况的工作目标和定位。
（四）立案时要考虑的因素
竣工验收备案行为系行政行为，应属于行政诉讼的受案范围。但是在实践中，人民法院还应当审查是否符合其他起诉条件，如原告主体资格、竣工验收备案行为与提起诉讼的主体是否具有利害关系、是否对其产生了实质性的影响，是否存在其他更为恰当直接的救济方式、是否具有诉的利益、是否有利于实质化解行政争议、是否属重复诉讼等。
三、对竣工验收备案行为的司法审查
（一）明确审查标准
首先，依据《建设工程质量管理条例》的相关规定，建设工程竣工验收是由建设单位自主组织有关单位进行查验接收。备案机关不组织和参与建设工程的竣工验收工作，它主要是通过对建设单位提交的资料进行书面审查，进入施工现场进行检查来履行监督检查职责，属于事后监管。其次，从备案机关的职务能力角度审视，备案机关并非法定的专业工程质量评估机构，要求备案机关超越其职务能力，对申请材料的真实性承担查实义务不具有可行性。最后，从行政管理成本方面考虑，备案机关面对大量的申请备案事务，如果对每一个申请都进行深入细致的调查、分析、重复验收、综合判断，不仅会增加行政备案的成本，也会影响行政备案的效率。综上考虑，不宜对工程竣工验收备案行为进行严格的实质审查，将司法审查标准确定为“以形式审查为主，以实质审查为辅”的复合式审查比较合理。
（二）审查备案机关是否依法履职
1．审查建设单位申办备案的时间是否符合法律规定
按照《建设工程质量管理条例》第49条、第56条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将相关材料报备案机关备案。建设单位超过规定时间申请备案的，备案机关应责令改正，处以罚款。这就要求备案机关对建设单位申请备案的时间进行严格审核，并视情况作出相应的处理。
2．申办备案的手续、提供的材料是否合法、齐备
按照《备案管理办法》第5条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应提交下列材料：一是工程竣工验收备案表；二是工程竣工验收报告；三是法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件；四是法律规定应由公安、消防部门出具的验收合格证明文件；五是施工单位签署的工程质量保修书；六是《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。七是法规、规章规定必须提供的其他文件。备案机关应依法对上述材料进行审查，审查上述材料，应围绕形式是否规范、填写内容有无遗漏和明显差错、各项文件之间的填写是否有矛盾、作出的时间是否合理、结果是否明确、设定的权利义务是否合法、签字盖章是否真实齐全等履行较为严格的审查义务。对内容的真实性应以备案机关的判断、识别能力为限，只要尽一般的注意义务即可，无需进行实质性审查。
3．是否尽到了审慎合理的注意义务
所谓合理审慎，是指在备案机关的职能和能力范围内，根据其工作经验，对有关材料进行谨慎审查，最大程度地保证备案行为的合法性。比如，对文件中负责人签名的真伪，备案机关应履行比照和初步识别的义务，对各份文件中同一个人的签名进行比对，若存在明显的差异，应作进一步的核实。如果未作核实就予以备案，那么可以认定备案机关的审核未达到审慎合理的注意程度。再比如，当备案机关对填写内容不清或有关资料的真实性有疑问时，应及时与质量监督机构、有关行政部门以及建设、勘察、施工等单位进行核实，必要时可到施工现场进行了解，以保证审查的客观性与准确性。如果没有进行询问、调查、核实即予以备案，此时亦可认定备案机关未尽到审慎合理的注意义务。
4．对申办备案的处理是否符合法律规定
《建设工程质量管理条例》《备案管理办法》规定了房屋登记的条件、程序，人民法院应当审查备案机关是否依法作出了处理。比如，备案机关发现建设单位存在违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。如果备案机关在上述情况下予以备案，就属于未尽审核职责。又如，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员应办理备案手续，如果备案机关不办理的，应属不履行法定职责。
（三）对竣工验收备案行为的司法裁判类型
（1）备案行为合法时，根据《行政诉讼法》第69条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
（2）备案行为违法时，应视具体情况适用撤销或确认违法判决。依据《行政诉讼法》第70条、第74条规定，对于违法的备案行为，按照违法情节严重程度，判决确认违法或撤销。
（3）履行判决的适用。建设单位提出申办备案后，如果备案机关置之不理，超过法定期限未作出任何行政处理决定或答复意见的，法院可以判决其在一定期限内履行职责；如果备案机关以建设单位申办备案不符合法定条件为由不予备案，法院不应适用履行判决，而应当针对备案机关不予备案行为是否合法进行实体性审查。这是因为，备案机关收到建设单位提交的申办材料后，应当履行的是依法进行审查并作出是否予以备案的法定职责，而非不予审查直接予以备案。如果备案机关经审查后，认为建设单位不符合备案条件而作出不予备案的决定，证明其已履行了法定职责，至于该不予备案行为是否合法，则是履行职责是否正确的问题。
结论
建设工程竣工验收备案行为系行政行为，其法律效力涉及建设单位、业主、第三方等多方主体的权利义务，具有可诉性，通过明确其法律性质、规范备案程序、加强司法监督，进一步完善竣工验收备案制度，保障相关主体的合法权益。
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